增发万亿特别国债，对未来经济意味着什么？

　　10月24日晚，我国将增发1万亿元特别国债的消息，引发普遍关注。

　　据新华社报道，10月24日当天，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了“四季度增发一般国债10000亿元，财政赤字率由3%提高到3.8%左右”的方案，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。

　　实际上，作为“特别国债”，我国此前已经发行过三次，时间分别为1998年、2007年与2020年。1998年是发生亚洲金融危机的时间点，国有银行体系面临较大风险；2007年对应发生美国次贷危机和全球金融危机，彼时我国外汇储备快速上升带来流动性风险；2020年全球疫情暴发，世界经济停摆，经济衰退等风险较大。

　　总体来看，特别国债发行一般有特定的历史背景，其用途也会相应有所不同。比如，1998年2700亿元主要用于补充国有四大行的资本金，2007年1.55万亿元主要收购中央汇金公司全部股权成立中投公司，2020年1万亿元主要应对新冠疫情等。

　　由此来看，此次特别国债的意义主要在于两个方面，而首先就是稳增长。7月24日政治局会议判断，“当前经济运行面临新的困难挑战，主要是国内需求不足……”增发国债用于特定的减灾防灾建设等八大方面，资金用途目标明确，补短板、惠民生，且更重要的是，有利于加强基础设施建设，扩大总需求。

　　此次发行特别国债的另一方面作用，则是稳信心。当前宏观经济形势总体持续恢复向好，但微观主体预期不稳的问题依然存在，信心比黄金还珍贵，预期会制约微观主体经济活动的扩张，当前增发国债超出市场预期，释放了提振信心稳定预期的信号。

　　当然，这次的特别国债也有其更“特别”之处。

　　这次是预算年中调整，且涉及赤字调整。自上世纪90年代末以来，我国此前有6次在年中调整中央预算，其中有3次涉及赤字调整，在1998年、1999年、2000年，分别增发了1000亿、600亿、500亿国债，用于增加固定资产投入。

　　三次增发国债时，分别将500亿、300亿、500亿纳入当年中央赤字。另外三次预算调整是2007年调整国债限额、2008年调整中央收支结构、2016年调整央地分成，赤字率不变。

　　而且，本次调整可说是首次在经济应可完成增长目标的年份，向上突破3%的赤字率限制。此前，我国的财政赤字率只在2020和2021两个年份突破3%，分别为3.6%和3.2%。

　　因此，进行更深层次分析会发现，这次特别国债发行，还有更深意味。

　　首先是，此次特别国债发布于今年，发行要跨年，发力在明年。方案明确，此次增发的1万亿元，将以转移支付方式支援地方，5000亿在今年11-12月发行，5000亿留转明年发行。事实上，今年增发国债到形成实物工作量也基本要到明年了，因此，此次发行的主要着力和发力在2024年。

　　从今年看，全年经济增长目标完成基本无忧，但从两年平均增长来看，明年保增长任务不轻，且今年一季度是全年经济表现最强，明年一季度面临高基数则压力更大。是以，当下的特别国债更多的可能是财政前置发力，确保明年开门红信心稳定。

　　而且，此次特别国债，权在中央，意在地方，化解风险中央更给力。方案明确，本次万亿国债募集资金将全部通过转移支付方式安排给地方，且全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。

　　本次增发国债后，2023年中央本级支出不变，中央对地方转移支付比年初预算增加5000亿元、地方一般公共预算支出预算相应增加5000亿元。因此，其本质上似乎更像是中央对地方的一次转移支付。

　　疫情三年，地方政府收支均遭受到较大影响，而当前，有的地方政府困囿于地方债务约束，土地出让金下台阶大趋势下，地方政府杠杆空间受限。数据显示，全国24个地区特殊再融资债券已发待发规模已超9800亿元，快于市场预期，并大幅消耗各地政府债结存限额空间。

　　当此之时，增发特别国债，由中央加杠杆，进行类转移支付，缓解了地方财政压力的同时优化了债务结构。

　　此外，财政继续发力，创新和突破要在特殊时期有新平衡。和之前三次特别国债不同，本次特别国债发行明确将纳入预算赤字，且作特别国债管理。这意味着，本次万亿国债虽属于“特别国债”名目，其本质更像是普通国债。

　　因此，在本财年收官之际，选择特殊财政工具，并刻意突破赤字率，或是一个重要信号，即稳增长稳信心是首要目标，财政政策的使用和发力，未来当有更多创新和突破。

　　撰稿 / 万喆（北京师范大学一带一路学院研究员）